はじめに
1997 年12 月の第３回締約国会議(COP3)で採択された京都議定書では，先進各国(条約附属書Ｉ国)の排出量削減に関する数値目標が合意された。日本政府はこれを受け，1998年に「地球温暖化対策の推進に関する法律」（地球温暖化対策推進法）を制定し，「エネルギーの使用の合理化に関する法律」（省エネルギー法）の改正等を行った。さらに，2002年3月に，政府の地球温暖化対策推進本部が新たな「地球温暖化対策推進大綱」を決定し，京都議定書の削減目標6％の達成に向けた対策の全体像を示すとともに，温室効果ガスの削減対策と実施スケジュール，導入目標量，排出削減見込み量などを定めた。また，2002年度の通常国会で京都議定書の批准が承認され，地球温暖化対策推進法が改正された。
一方，1998 年10 月に制定された地球温暖化対策推進法において，国及び地方公共団体（都道府県及び市町村）は，自らの事務・事業に関する温室効果ガスの排出抑制等のための実行計画を策定するとともに，その実施状況を公表することとされた。さらに現在，地域全体の温室効果ガス抑制を対象とした地球温暖化防止対策地域推進計画のガイドラインの改訂作業が進められており，都道府県レベルの温室効果ガス排出量の算定方法の見直しや，対策評価の方法などについて検討が進められている。また，市町村レベルの温室効果ガス排出量算定手法については，環境自治体会議が2002年度から3年計画で研究を進めており，住宅やオフィスビルの用途別エネルギー消費量の推計については，建築学会に属する研究者が研究を進めている。
自治体はこれまで権限や財政的状況の制約から，政策が普及啓発などに限られていた。しかし最近，エネルギー供給や規制・経済的手段などの政策の実施を検討する自治体が増えてきている。そこで本稿では京都議定書採択以降を中心に，日本の自治体における温暖化防止対策の最近の現状について紹介するものとする。
１．温暖化対策の分類
まず，自治体の温暖化対策を，図1のように分類した。すなわち，①温暖化防止計画の立案や目標設定などの施策の総合化，②庁舎内における省エネ･廃棄物削減など一事業者としての温暖化防止活動，③温暖化や配慮方法に関するパンフレットの配布や講座の開催など，市民や事業者の温暖化防止活動に対する物的･資金的･知的支援，④自然エネルギーによる発電や廃棄物の回収･資源化，熱利用設備･システムの整備，エネルギー消費の少ない交通システムの整備，省エネ住宅の建設など，脱温暖化型公共事業の実施や社会システム整備（＝脱温暖化インフラ整備），⑤CO2削減目標の設定義務づけやCO2排出税，排出権取引などの規制・経済的手段である。この分類にしたがって，温暖化対策の傾向を分析していく。
２．自治体における温暖化対策の全体的傾向
まず，全国の市町村における温暖化対策の全体的傾向を把握した。全国地球温暖化防止活動推進センターは2001年2月，市区町村に対する調査を行っている。有効回収票は1804，回収率55％であった。この調査では93個の温暖化対策について実施しているか否かを質問している。
図１はその結果を分類して１自治体あたりの実施数を算出したものである。これによると，「事業者の立場での地球温暖化対策」が1自治体あたり平均6.6で大半を占め，次いで「市民・事業者への啓発・支援策」が2.3であり，「公共事業における環境配慮」「脱温暖化インフラ整備」はそれぞれ1.0，1.5と少なくなっている。
図2 大分類別平均取り組み施策数（地球温暖化防止活動推進センターの調査結果による）
また同じ調査から，93の施策ごとの実施率を算出した結果，表1のようになった。このように，自らが実行可能な庁舎の省エネなどの対策が行っている自治体が多いものの，地域全体を対象とした対策となると，温室効果ガス削減に直接結びつかない啓発・支援策が中心であり，地域全体の温室効果ガスを抑制するための公共事業実施やインフラ整備を行っている自治体は少ない。これはこれまで交通政策やエネルギー政策は市町村の政策とは考えられていなかったことや，財政的に実施が困難であることが理由としてあげられる。
表１ 温暖化対策の具体的取組み内容
３．自治体における温暖化対策の具体的内容
3.1 計画立案･目標設定
(1)計画策定の現状
1999年4月に施行された地球温暖化対策推進法では，すべての市町村について事務及び事業に伴う温室効果ガスの排出抑制のための実行計画の策定が義務付けられた。この計画は庁舎内における省エネ･廃棄物削減など一事業者としての活動を対象としている。環境省によれば2002年10月1日現在，46の都道府県，859の市区町村で策定済みとなっている｡この１年間で策定数は約2倍に増えたものの，まだ全自治体の1/4程度しか策定が済んでいない。
一方，地域レベルの温室効果ガス抑制を目的とした計画としては，地球温暖化対策地域推進計画もしくは温暖化防止対策地域事業実施計画があり，2002年10月1日現在35都道府県で策定済みとなっているが，市区町村はわずか38である。またその中身も事業実施計画である場合が多い｡これら以外にも，ローカルアジェンダ（地域の持続可能な発展計画）を実質的に温暖化対策のための計画としている場合もある｡
一方グリーン購入や廃棄物減量などのメニューを含むいわゆる率先実行計画を策定した自治体もかなりの数に及ぶが，これは温暖化対策実行計画と近い内容を含んでいる。ISO14001の認証取得した庁舎･サイトの数は2002年10月末現在で397であり，これも実行計画と近い内容を含む｡
(2)数値目標の設定状況と削減シナリオ
1990年の国の地球温暖化防止行動計画策定以降，ＣＯ2の排出総量または1人あたりの排出量を2000年には1990年レベルに安定化させるという，国の削減目標に沿った数値目標を掲げる自治体が多かった。その後の1995年，ＩＣＬＥＩ(国際環境自治体協議会)の20％クラブに賛同した埼玉県，鎌倉市，熊本市などが1人あたりＣＯ2排出量を20％削減するという目標を掲げ，1997年の京都議定書で日本が温室効果ガスを2010年前後に1990年レベルから6％削減となったことから，自治体レベルでもＣＯ2の排出総量を6％から20％削減する目標を掲げるところが多くなっている。
環境に関する最も総合的な計画である環境基本計画でも，この中での温室効果ガスの削減目標を定めた計画が多くなっている。例えば1999年度に策定された70の計画のうち，過半数の37が二酸化炭素排出量の数値目標を掲げている。
この目標とそれを達成するための行動･活動ごとの削減可能量(シナリオ)が明記されているものもあるが，これが明記されていない計画もかなり存在する。明記されている計画でも，市民・事業者のライフスタイル・事業活動の転換による削減量をより多く見積もっており，実効性に乏しい内容となっているところが多い[1]。
3.2 一事業者としての温暖化防止活動
前述の実行計画を策定していない自治体でも，役場の庁舎内における冷暖房温度の適正化，昼休みの消灯，夏季期間のノーネクタイなどを行う自治体がこの２・３年で急激に増えている。また公用車のアイドリングストップや低公害車の導入，ごみの分別･リサイクル，グリーン購入もかなりの自治体で行われている。特に昼休みの消灯や再生紙の使用は８割以上の自治体で取り組まれている。
これらの取り組みによって実際にエネルギーが削減できているかどうかを，調べた佐藤・三浦の調査によれば[2]，計画を作ってやっているところではＣＯ2排出量全体では平均１割程度減少しているが，電力消費量は逆に増えており，計画を作らず単に運動を全庁的に展開している自治体のほうが減少していることが明らかになっている。また、ヒートアイランド対策として公共施設の屋上緑化により、室温を下げようと言う試みも都内を中心に始められている。
3.3 市民や事業者の温暖化防止活動支援
市民や事業者の温暖化防止活動支援策として，最も実効のあがっているものは住宅への太陽光発電装置の設置資金の一部補助であろう。自然エネルギー財団（NEF）の補助としている自治体は年々増加している。1 kWあたり10万円程度を補助している自治体が多い。例えば川越市では，2001年度までに269件，約900kw分の補助を実施しており，年間発電量は約90万kwh，105ｔのCO2を削減できているとしている。
一方，環境家計簿を配布する自治体派以前から多かったが，近年は家庭版ＩＳＯなどと称する認証型のものや，結果をフィードバックするタイプのものも出てきている。しかしその運動は一部世帯にとどまっており，広がりを見せているところは少ない。
環境配慮行動の事例集を配布する自治体もここ２・３年でかなり増え，広報誌やイベントで家庭での配慮方法が紹介される機会も増えた。このように多くの自治体が普及啓発に熱心に取り組んでいるものの，家庭や事業者の温室効果ガスを直接削減しうる支援活動を行っている例は少ないのが実情である。
3.4 脱温暖化型公共事業の実施や社会システム整備
1) 地域エネルギー供給･利用システムの整備
この種の政策は，エネルギー源を温室効果ガスの発生のより少ないものに代替することを主とするものである。太陽光，地熱，風力，水力，雪冷熱などの自然エネルギー，木材や植物などを利用するバイオマスエネルギーを供給・利用する政策が含まれる。
太陽光発電の導入は，経済産業省が1997年に補助制度を開始したことにより一般住宅への普及が一気に進み，現在は住宅への設置が8割を占めている。政府の補助に上乗せし一般住宅への補助・融資制度を創設する自治体はかなりの数にのぼる。公共施設の屋根に太陽光パネルを設置したり，道路や公園の街灯などの電源に太陽光パネルや風力を利用する例が増えている。例えば川越市では，2003年度までにすべての小学校をはじめとする65施設に計500kWの発電能力を持つ太陽光発電施設を設置予定である。さらに，市民共同発電所やグリーンファンドなど，地域の市民団体が共同出資して発電設備を設置するケースも増えてきている。
風力発電施設の導入は1998年にNEDOが補助金制度を創設して以来急速に進み，1990年度の900kWから1996年度の1.4万kW，1998年度の3.8万kW，2000年6月末現在で8.3万kW，設置台数も202基に増大し，1,000kW以上の風力発電設備が21基稼動するなど大型化が進んでいる。民間企業による設置が発電容量で半分を占めるが，1/3にあたる約70台が自治体または第3セクターが設置主体となっている。現在の電気事業法では，自治体が直接民家などに電力を供給することはできないため，電力会社に売電することによって，結果的に地域内の電力の一部を供給している。山形県立川町や三重県久居市など風力発電施設を自治体が保有するケースも出てきている。久居市では能力通り発電すれば市の電力消費の4.7％を賄えるとしている。
小水力発電施設は農山漁村への電力供給を目的として1950年代には181施設存在した。電力会社の配電が一般化した現在でも中国地方を中心に半分余りが稼動している 。経営は農協が中心だが自治体や森林組合が経営主体となる動きもみられる。兵庫県一宮町の「森のゼロエミッション事業」では，拠点エリア内の総合作業施設のエネルギー源として谷水を活用した小水力発電施設を整備するなどの動きもみられる。
木質バイオマスエネルギーの活用は，EUでは既に再生可能エネルギーの約6割を占めている。日本では農林水産省が2002年末に「バイオマス・ニッポン総合戦略」を発表し[3]，廃棄物系バイオマスを炭素量換算で90％以上，または未利用バイオマスを炭素量換算で40％以上利活用するシステムを有する市町村を，500程度構築するという戦略を掲げた。
現在，廃材や除間伐材を細かく砕いて粒子状にした木質ペレットを燃料として用いることが注目を浴びている。かつては木質ペレット製造工場が30工場を越えたことがあったが，数工場が存在するのみである。しかし，森林組合や自治体が各地で木質バイオマス研究会を設立し，木質発電や木質ペレットを用いたコジェネレーションシステム等の導入が検討されている。岩手県沢内村森林組合[4]，島根県斐伊川流域[5]，葛巻町の葛巻林業，東京都青梅市などで試行されている。
雪冷熱の利用は貯蔵庫で雪を夏期まで蓄え，融解水を熱交換し冷気を循環させるものであり，2000年8月現在，農産物を貯蔵する倉庫に33施設，公共施設や物産館等に7施設，住宅に4施設の計44施設に導入されている[6]。例えば新潟県安塚町では物産館などに雪冷房施設を導入していたが，2000年に福祉施設・温泉施設に約800tの雪を貯蔵できる雪室を設置した冷水式循環式雪冷房を導入しており[7]，山形県舟形町では農業実習体験館農業実習体験館の駐車場斜面に雪60ｔの貯雪庫を設け，送風機により隣接する研修室に冷気を循環させ，夏期冷房を実施している。
2)地域資源循環利用システムの整備
この種の政策は，資源の循環利用を推進することにより，資源の製造段階や廃棄段階における温室効果ガス発生を抑制することを主とするものである。一度使用した商品や素材を，そのままの形態で再流通・再利用するリユース政策，有機物以外の廃棄物を加工して再資源化し，最初に使われた用途とは別の用途に再利用する政策，生ゴミや家畜糞尿などの有機性廃棄物を加工して再資源化し，再利用する政策が含まれる。
これまで最も進んでいる政策は，一般廃棄物焼却時の発電や温熱利用などのエネルギー回収である。近年は，容器包装リサイクル法の完全施行や家電リサイクル法の施行とあいまって，自治体によるリサイクル産業の誘致･支援という形で進みつつある。北九州市，札幌市をはじめ経済産業省が2002年12月現在16をエコタウンに指定し，廃家電や自動車，廃プラスチックなどのリサイクル施設が建設されている。RDF発電については福岡県大牟田市や広島県，プラスチック油化については札幌市，プラスチック高炉還元については川崎市が承認されている。またメタン発酵やそれによる燃料電池化も環境省補助事業として千葉市，神戸市で実施されつつある。
その一方で，有機物のみの循環利用・熱回収も進んできている。家畜糞尿や生ごみを堆肥化しつつ熱も取り出し利用するプラントも，京都府八木町などで設置されつつあり，小規模なバイオガスプラントが埼玉県小川町の市民グループや有機農業農家などで導入されつつある。山形県長井市や栃木県野木町などで実施されている生ごみの堆肥化や，剪定した樹木の堆肥化は，多くの自治体で導入されつつある。一方滋賀県愛東町や八日市市など「菜の花プロジェクト」と称して菜種栽培，食用油の製造，廃油の燃料利用などの循環利用によってＣＯ2を減らすことを計画している。また屋久島では環境省地球温暖化対策実施検証事業を活用して，地域から発生する間伐材や廃食用油を燃料等として再生利用することによって温室効果ガスを削減する試みを始めている。
3)エネルギー消費量の少ない交通システムの整備
現在最も多いのは単体対策であり，公用車の低公害車化である。天然ガス車，ハイブリッド車の導入をはじめ，東京都のように燃料電池バスのパイロット事業を始める自治体も出てきている。
しかし今後メインの対策となるのは交通総量を抑制するＴＤＭ（交通需要マネジメント）手法であろう。特に取組みが多いのはパーク＆ライドシステムとトランジットモールを組み合わせた交通社会実験が鎌倉市，豊中市をはじめ多くの都市で行われている｡また路面電車を高性能で乗り心地の良いＬＲＴ（ライトレール・トランジット）として復権させる市民運動が活発になり，自治体も関与した研究会が各地でできつつある｡豊橋市の駅前への延伸，岡山市の環状化計画などがその一端である｡一方定期券を所持している利用者が休日に家族同伴で乗車する場合に運賃を割り引く環境定期券は，2000年10月現在119のバス会社で導入されている。カーシェアリングの実験も横浜市や神奈川県海老名市で試行されている。自転車の利用も各地で検討されており，茨城県古河市，山口県下関市などでは電動アシスト自転車が導入され，秋田県二ツ井町では杉並区の廃自転車を利用した共用自転車が活用されている。
4) エネルギー消費量の少ない住宅･建築物の整備
この種の政策は，主として都市計画や建築分野において温室効果ガス発生のより少ないまちづくりを進めるものである。温室効果ガス発生のより少ない交通網や交通システムの導入，エネルギー消費の少ない建築物の導入・改善，温室効果ガス発生のより少ない市街地開発・改善，温室効果ガス発生のより少ない水循環システムを導入する政策などが含まれる。
全国地球温暖化防止活動推進センターが2000年9月に全国20万以上の都市･特別区126自治体の都市計画セクションに行った調査 によると，都市計画や事業実施の際に温暖化対策との関連を考慮していない自治体が5割を占め，少しは考慮した自治体が4割で，多面的に考慮した自治体は1割にも満たない状況である。考慮した割合が比較的高いのは都市計画マスタープランや緑の基本計画で25％前後あるが，エネルギー消費抑制型ゾーニングまで踏み込むには至っていない。また再開発事業や住宅団地，工業団地整備事業での温暖化対策への配慮実施率は5％に満たない｡
その中では自然エネルギー利用や資源循環を導入した環境共生型住宅団地の建設などが比較的進んでいる。東京都板橋区の蓮根3丁目アパートなど太陽光パネルを設置して直接化石燃料消費を抑制しようとしている。また太田市土地開発公社は，分譲を始めた住宅団地(800戸)に，2003年度から毎年130戸ずつ太陽光発電装置を設置し，2005年度までに400戸に設置する計画である。これによって住宅のエネルギー消費の７割を賄えるとしている。
省エネ推進政策としてはＥＳＣＯ（Energy Saving Company）事業によって，既存施設の省エネ型改修を行っていくことが期待される。東京都三鷹市では本庁舎の空調・照明の改良で25%の省エネを実現したが，今後コミュニティーセンターなどの省エネ診断・回収を2002年度から順次行っていく予定である[8]。
3.5 規制的手法・経済的手段
東京都が2002年3月に「地球温暖化阻止！東京作戦」を発表してから，自治体レベルでも規制的手法や経済的手段を取り入れていこうという機運が高まっている。
1)事務所ビルに対する規制・誘導
その１つは，オフィスなど大規模事業所へＣＯ２排出削減計画の提出を義務づけるものであり，東京都をはじめ横浜市など複数の都道府県・政令市で実施されつつある。省エネルギー法で第2種エネルギー管理指定工場にも規制があるが，使用状況の記録義務があるだけでエネルギー使用の削減計画提出義務はない。そこで東京都は，2001年４月に施行した環境確保条例に基づき2002年４月から燃料や熱の使用量が原油換算で,年間1,500ｋｌ以上または電気使用量が年間600万ｋWh以上の事業所・管理者に対し，「地球温暖化対策計画書」の提出を義務づけている。
東京都はまた，延床面積が10,000㎡を超える新築建築物に対し「建築物環境計画書」の提出を義務づけている[9]。これは，建築物の熱負荷の低減（建築物の形状・配置，外壁・屋根の断熱，窓部の熱負荷の低減）や自然エネルギー利用，省エネルギーシステム（設備，計量システム，地域冷暖房計画等）の面から3段階に格付けをし，取組・評価書を提出させるものである。また2001年４月に改正された自然保護条例においては，敷地面積1,000㎡以上の民間施設及び250㎡以上の公共施設を対象に，建築確認申請の際などに緑化計画書を提出させ敷地と屋上の緑化を義務づけている。都はまたディーゼル排ガス規制との関連で，自動車環境管理計画書の提出も義務づけている。
2)小売店に対する規制・誘導
ドイツでは店舗の夜間営業や休日営業が禁止されているが，日本ではそのような議論はあるものの実際には行われていない。またフランスでは郊外型店舗に送迎バスの設置を義務づけている例もあるが，日本では存在しない。また，自動販売機の規制については，環境美化の視点から青森県深浦町でこれを規制する条例が定められているが，エネルギー消費抑制の観点から導入している例は存在しない。また家電製品の販売時に，年間電力消費量の表示を大型家電小売店に要請する運動が東京都で行われている。
3)立地規制・誘導
1999年の都市計画法の改正で，用途地域などを設定する権限が市町村レベルに委譲された。今後，移動のためのエネルギー消費抑制のためのコンパクトシティをめざすゾーニングや，緑地の分散配置によって気温を抑制するなどのゾーニングはまだ行われていないのが現状である。また都市計画マスタープランが400余りの自治体で策定され，都市の規模，軸・拠点・ゾーン等の空間構成や密度高い活動をもって将来都市構造が描かれているが，環境への負担の少ない都市を表現しようという視点は乏しいのが現状である[10]。
4)エネルギー税・排出量取引
ヨーロッパでは，エネルギーの使用に課税している自治体もあるが，日本では廃棄物への課税にとどまっている。民間レベルではグリーン電力証書やグリーンファンドなど，電力を自然エネルギーによる発電価格で買い取ったり，差額を上乗せする制度がスタートしている。
排出量取引についてはイギリスなどで民間市場ができたところであり，日本でも企業が検討しているレベルである。しかし同一企業内の事業所間で取引している例はみられる。自治体レベルでは東京都が，「ＣＯ２削減証書」市場を創設し，省エネが達成できなかった分を自然エネルギーか森林吸収分でまかなう提案をしているが，検討段階で実現には至っていない。
一方自動車税制については，各都道府県で国のグリーン税制の上乗せが検討されている。東京都はディーゼル車について国より1年早く10年超のディーゼル車に10％重課し，排ガス性能等に応じ3-5割の軽減措置を講じている。
おわりに－脱温暖化のための政策マネジメントのすすめ－
自治体の温暖化防止政策の今後の方向として、総合的な脱温暖化のための政策マネジメントの推進を期待したい。地域レベルで継続的に温暖化防止政策を実施していくためには，温室効果ガスを抑制することだけを目的にするのではなく，地域振興に役立つものでなければ定着しにくい側面もある。例えば，環境産業の育成により地域経済の構造変化を促し，経済やコミュニティが活性化されるような政策[11]，住民の生活利便性を維持･改善しつつライフスタイルの改善や転換を促進するような政策，地域間の交流を促進するような政策が望ましい[12]。このように既存のまちづくり・地域活性化の手段も少し視点を変えれば，温暖化対策になりうる政策手段はかなり存在する[13]。また、各都市で温暖化の影響も現われてきており，自治体は防災などの影響緩和策(適応策)の検討も必要である[14]。
これらの総合的な政策推進のためには、政策全体を脱温暖化の方向で見直すマネジメントシステムの構築も必要である。そのためには普及が進んでいる行政評価システムとの連動を検討すべきである。例えば表2のようなイメージが考えられる。道路改良事業についてはアウトプット指標として、その事業本来の活動指標である、道路改良延長（ｋｍ）があげられるが、これとともに、住民参加人数、エネルギー消費量、透水面積、廃棄物発生量、緑化量の環境指標についての状況を書く欄をすべての事業について入れておく。住民参加人数は、道路改良における住民意見を求めたりワークショップを実施した場合の参加人数を記入する。エネルギー消費量は、重機の使用や物資輸送による軽油などの消費量を記入する。透水面積は道路拡張などによって透水面が失われた場合はその面積をマイナスで、透水性舗装などの配慮を施した場合はその面積をプラスで記入する。廃棄物発生量は、道路改良による廃アスファルトなどの発生量を指すが、リサイクル利用された場合はその分を差し引いて記入する。さらに緑化量は街路樹など植栽を施した場合はプラスで記入するが、拡幅に伴い伐採した樹木分はマイナスで記入する。この例ではこれらを総合的にみる尺度として、事業予算で道路延長を除した値、すなわち千円で何メートル道路を作れるかという指標を設定している。エネルギー消費量で道路延長を割った値、すなわち１MJ（メガジュール）で何メートル道路を作れるかという指標、すなわち「環境効率性」が大きくなるほど少ない環境負荷で道路が作れることになり、環境面から好ましいといえる。
以上のような手法を用いて温暖化対策の面から公共事業全般を見直す自治体が増えることを期待したい。
表2 環境指標を導入した事務事業評価調書のイメージ
