はじめに
1992年、地球サミットの直前に、クリチバで自治体の会議が開かれ、アジェンダ21の地域版として、ローカルアジェンダを作成することが合意されてから10年が経過した。地球サミットにおいては、「持続可能な発展sustainable development」という考え方が打ち出されて以降、この概念は次第に国際社会の合意として定着してきた。アジェンダ21の前文では「環境と開発を統合し、これに大きな関心を払うことにより、人間の生存にとって基本的ニーズを充足させ、生活水準の向上を図り、生態系の保護と管理を改善し、安全でより繁栄する未来へつなげることができる」として、この概念を色濃く反映させている。持続可能な発展とは「将来の世代のニーズを満たす能力を損なうことなく、現在の世代のニーズを満たすこと」とされており、地球環境が有限であること、人間も地球生態系の一員であることを認識し、その限られた環境の中で人々の生活の質的改善を継続的に達成していこうとするものである(川崎、2001)。
日本の自治体でもローカルアジェンダが策定されているが、アジェンダ21の意図する持続可能な発展政策は実現しているのだろうか。そこで本稿では、日本のローカルアジェンダ21とローカルアクションの現状と課題について分析する。
１．日本におけるローカルアジェンダの現状
1.1 ローカルアジェンダの策定状況
日本で最初のローカルアジェンダが神奈川県で策定されたのが1993年１月である。その後10年が経過したが、環境省によれば、2002年２月末現在でローカルアジェンダ21を策定済みの自治体は、47都道府県、196市町村（政令指定都市を含む）となっている。
図1は市町村のローカルアジェンダの策定状況を示したものである。この内訳をみると、環境基本計画がローカルアジェンダを兼ねているとしている自治体が７割、環境行動計画、環境行動指針、地球環境保全計画等をローカルアジェンダとしてあげているものが２割であり、ローカルアジェンダという名称を用いている自治体は20自治体、わずか1割しか存在しないことがわかる。
1.2 日本のローカルアジェンダの領域
イギリスのローカルアジェンダでは、13の持続的可能性に関するテーマ(活動領域)を設定しているが、そのなかには「資源」「汚染」「生物多様性」といった狭義の環境分野とともに、「地域のニーズ」「仕事の満足感」「情報や施設などへのアクセス」「安全」など、労働や生活質に関する領域が含まれている。しかし既存の日本のローカルアジェンダでは、狭い意味での環境問題、特に地球環境への負荷の問題に領域が限定されている。これは策定するセクションが、環境部局であるということが大きな影響を与えていると言える。
そうしたなか、京都市の「みやこのアジェンダ」は、「環境と経済の両立」にまで議論が及んだ数少ない例であり、「グリーン・エコノミック・ネットワークづくり」など地域の経済活動と関連する目標が掲げられている。
この理想像を追い求めると、ローカルアジェンダはむしろ総合計画に近いものとなり、多くの自治体が環境基本条例で環境基本計画とともに策定を定めている「環境行動指針」とは性格を異にするものである。むしろ、日本ではローカルアジェンダと称していない計画のなかにローカルアジェンダ的な計画が存在する。例えば水俣市の総合計画は将来の都市像として「環境･健康･福祉を大切にする産業文化都市」を掲げ、６つある柱のすべてに「環境」「健康」「福祉」あるいは「文化」というキーワードが盛り込まれている。策定過程においては通常の部門別施策体系ではなく、水俣病の教訓を前面に出し、環境や健康を横断的な切り口としてあらゆる政策に生かそうということが議論されていることから、まさにローカルアジェンダの精神が息づいているといって良い。静岡県韮山町の事例では、水資源利用の許容限度から2020年の人口将来フレームを2万5000人とはじき出し、これを土地利用計画や総合計画のベースとしている。この例も持続的発展のための人間活動の許容限度を定量的に示したという意味で、科学的根拠を持ったローカルアジェンダの策定のヒントになる。
1.3 日本のローカルアジェンダの性格
日本のローカルアジェンダは、望ましい環境像を実現するための市民の行動指針という性格が強く、環境配慮指針や環境行動指針がローカルアジェンダであると思っているところが多い。内容をみると、市民･事業者の行動のガイドラインを記述したり、環境基本計画の中の市民や事業者の役割を記述しているだけである。
宇高(2000)は「ローカルアジェンダは行動計画というよりも、市民・事業者・行政の各セクターが協議して、その地域にあった環境負荷の低減と経済・地域社会の活性化を同時に模索する環境社会実験・運動のための企画書のような性格のものでないか」と述べている。ローカルアジェンダで求められるものは行動メニューの羅列ではなく、持続的発展のためのビジョンや環境に配慮した運動・実験のシナリオを提案することと考える。
大阪府豊中市のローカルアジェンダと環境基本計画は、環境基本計画の下にローカルアジェンダがあるという位置付けではなく、両方に共通する環境将来像を掲げており、両者を並列的な関係と位置付けている(川崎、2001)。ローカルアジェンダは利害の異なるセクターにまたがる共通のビジョンを描くものとして、本来は環境基本計画より上位に位置するものではないかという認識を筆者は持っている。
1.4 市民の参加形態
ＩＣＬＥＩ(国際環境自治体協議会)のローカルアジェンダ策定ガイドでは、第一ステップとしてパートナーシップ組織を作ることを挙げている。ＩＣＬＥＩや環境省の調査結果では、市民参加によってローカルアジェンダを策定したと回答している自治体がかなりの数にのぼっている。しかし問題は、その参加形態である。すなわちアジェンダづくりに誰でも参加でき、会議の進め方が市民主導で、事務局提案の検討でなく市民提案を中心にまとめる実質的な市民参加の形態をとって策定作業を進めた自治体は、極めて少数と推定される。
すわなち市民･企業の代表が意見を言う程度で、通常の行政計画の策定とほとんど変わらないプロセスで作られているものがほとんどで、内容が市民や各セクターの主導で決まっていったものは非常に少ない。
日本で最初に策定され世界的にも有名になった神奈川県のローカルアジェンダですら、かながわ地球環境保全推進会議が策定主体となっているにも関わらず、素案は事務局である行政が作成したものである。しかし、埼玉県のローカルアジェンダは地球温暖化防止に的を絞ったものではあるが、環境団体や企業からなる策定委員会のメンバー自身が文章を書き起こしたものである。大阪府豊中市では一般市民や事業者の直接参加による自主的な行動計画としてローカルアジェンダを策定した。埼玉県志木市では、市民グループ「エコシティ志木」が市民だけで志木市の環境基本計画を作りながら落ち葉公社など実践活動を行い(毛利､2000)、その後行政が作成したか基本計画に大きな影響を与えた例もある。
1.5 目標達成状況や行動の実行状況のチェック
ICLEIや環境省の調査結果では、点検体制を整備している自治体がかなりの数にのぼっている。これは、環境基本計画の点検を行っているところが多いので、全体としてその割合を高めているのである。しかしその点検の内容が問題である。
環境自治体会議では、すべての都道府県･政令市と2000年3月までに環境基本計画等を策定した229の市区町村を対象に行った。回収数は、都道府県･政令市が59（有効回答率100％）、市区町村が209（回収率91.3％、有効回答率88.2％）であった。この調査では計画に位置づけられた行政施策や住民や事業者の役割の達成状況を把握しているかどうかを尋ねている。ローカルアジェンダが3者のパートナーシップで行われているのであれば、行政施策の実施状況と同等に、住民や事業者の役割の達成状況を把握していなければならない。その結果を図２に示した。
「毎年把握している」と回答した自治体数をみると、全体に把握状況が低く、行政施策の実施状況で11％、住民の役割達成状況で5%、事業者の役割達成状況で2%となっている。そのうちアジェンダという名称でローカルアジェンダを策定している自治体では住民の役割達成状況が行政施策の実施状況と同様13%の自治体で把握されているが、環境基本計画が兼ねている場合や、環境行動計画・指針、地球環境保全計画などをローカルアジェンダとしている場合は、住民の役割達成状況の把握率が行政施策の実施状況よりも低くなっている。一方事業者の役割達成状況はアジェンダという名称で策定している場合も含め、すべての場合で低くなっている。以上のことから、ローカルアジェンダの点検で最も重要な、住民の役割の達成状況、事業者の役割の達成状況を把握がおろそかになっているといえる。
イギリスではローカルアジェンダの達成状況を図る指標を導入しているところが策定自治体の53％存在する。その１つであるカーディフではローカルアジェンダ２１の推進に指標の作成プロセスをうまく活用しており、「指標は社会の一員としての個人の活動を反映するものであり、指標を理解することがアジェンダ２１のアクションプランを策定する前に不可欠となる」と捉えており、「指標プロジェクトによって、従来の伝統的な環境アジェンダの枠を超え、持続的発展の定義を考える重要性が認識された」としている。
２．ローカルアジェンダの策定と
ローカルアクションの実施状況の関連
以上述べてきたように、現在日本ではローカルアジェンダが地球環境保全のための行動計画であるという認識が広まっている。百歩譲って、ローカルアジェンダがそのような性格のものとすれば、その中心となるべきテーマのひとつとして、地球温暖化防止対策があげられる。そこでここでは、ローカルアクションの典型例として温暖化対策の実施状況を把握し、それとローカルアジェンダの策定状況の関連をみる。これにより、ローカルアジェンダの策定によって、持続可能な発展に寄与するローカルアクションの実施が進んでいるかどうかを検証するものとする。
2.1 温暖化対策の実施状況
ここでは2001年に全国地球温暖化防止活動推進センターが行った「地方公共団体における地球温暖化対策調査」によって実施状況を把握する。調査対象は、全市町村と東京23区で、総数は3,252である。調査方法は郵送配布郵送回収であり、2001年1月25日に発送、回収〆切は2月10日である。〆切後、未回収の団体に対して返送依頼をファックスにて送付、回答票を返信してもらっている。回収状況は有効回収票は1,726で、回収率は53.1％であった。質問の中心は、個別の施策に対する実施状況に関する設問であり、事業者の立場での地球温暖化対策35項目、市民・事業者への啓発・支援策28項目、公共事業における環境配慮・温暖化防止のためのインフラ整備について41項目、計104項目にわたり実施の有無を尋ねている。
３つの大分類レベルでの施策の実施状況を大まかにとらえると、以下のようになる。事業者の立場での温暖化対策が1,726自治体中1,282自治体と、74.3%の自治体が取組んでおり最も多くなっている。また、市民・事業者への啓発・支援策がこれに次ぎ、1,193自治体、69.1%となっている。一方公共事業における環境配慮・温暖化防止のためのインフラ整備は1,072、62.1%と最も少なくなっている。人口規模別にみると、人口規模の多いほど実施率が高くなっている。特に市民・事業者への啓発・支援策は、人口10万人以上のクラスではすべて9割を超え、3万人未満でも7割近くに達している。また温暖化対策推進法に基づく実行計画を策定している自治体は、どの分類でも未策定自治体を10ポイント余り上回っている。
2.2 ローカルアジェンダ策定状況との関連
次にこの調査結果を用い、2001年までにローカルアジェンダを策定した自治体と、そうでない自治体で、温暖化対策の取組み施策数に違いがあるかどうかを分析した。ローカルアジェンダを策定している自治体については、アジェンダという名称を使っている自治体(13自治体*)、 環境行動計画や環境行動指針、地球環境保全計画などをローカルアジェンダとして策定している自治体(29)、環境基本計画がローカルアジェンダを兼ねているとしている自治体(94)の3つについて分析し、他の場合は数が少ないので分析対象外とした。一方、ローカルアジェンダを策定していない自治体については、環境基本計画を策定している自治体(119)と、環境基本計画を策定していない自治体(1,468)に分けた。集計結果を表2に示した。
1自治体あたりの温暖化対策の実施数をみると、アジェンダという名称が使っている自治体が44.0と最も多くなっており、環境行動計画・指針、地球環境保全計画などを策定している自治体が33.3でこれに次いでいる。環境基本計画がローカルアジェンダを兼ねているとする自治体は23.8でアジェンダという名称が使っている自治体の半分であり、しかも環境基本計画を策定しているがローカルアジェンダは策定していないとする自治体の22.1とほとんど差がないことがわかる。すなわち、ローカルアジェンダを中心課題が仮に温暖化対策としても、アジェンダという名称が使っている自治体と、せいぜい環境行動計画・指針、地球環境保全計画という名称を用いている自治体までがローカルアクションの促進に寄与しているといえる。環境基本計画がローカルアジェンダを兼ねているとしている自治体は、その策定がローカルアクション促進しているとは認めがたい。
おわりに
以上のように、日本のローカルアジェンダは、その性格、対象領域、市民参加の形態をみると、真のローカルアジェンダと呼べるものはきわめて少ないといえる。このことから、自治体における持続可能な発展政策が実現しているかどうかは、ローカルアジェンダを策定しているかどうかよりも、ローカルアクションの実施状況や、市民・事業者など多様な主体が関わっているかなど、細かく実態をみる必要がある。今回は一例として行政の実施する温暖化対策に限定して分析したが、今後その他の環境対策をはじめ、経済、コミュニティや国際貢献面での持続可能な発展政策の状況、さらには民間セクターのローカルアクションの実施状況について、実態を把握していきたいと考えている。
参考文献
ICLEI(1996)The Local Agenda 21 Planning
Guide,
環境省地球環境局総務課(2002) 「ローカルアジェンダ２１」策定状況等調査結果について
環境自治体会議環境政策研究所（2001）環境基本計画の運用状況に関する調査報告書(市区町村編).
川崎健次(2001)持続可能な発展(環境と経済と社会の統合)とローカルアジェンダ21.地方財務,2001-5,ぎょうせい.
全国地球温暖化防止活動推進センター(2001)地方公共団体における地球温暖化対策調査結果
以下、『地球サミットから8年〜日本のローカルアジェンダ21の検証』(環境自治体会議編,2000)所収
毛利将範(2000)市民がつくった志木市の環境プランエコシティ志木の誕生．
中口毅博(2000)ローカルアジェンダとしての水俣市総合計画．
中口毅博(2000)ローカルアジェンダ策定後の現状−神奈川、埼玉両県を比較して．
宇高史昭(2000)ポストCOP3をどう迎えるか―京都市ローカルアジェンダ策定の試み．
注
* 温暖化センターの調査に未回答の自治体があるので、実際の策定自治体数より少なくなっている。