１．はじめに
環境問題への行政の本格的な対応は、1970年代からはじまったが、1980年代までは環境部門のみにおいて環境対策が行われる傾向にあった。しかしバブル崩壊や1992年の地球サミット、環境基本法の制定などの影響で、環境セクション以外の環境問題への関心が急速に高まった。政府においても1994年には旧建設省が環境政策大綱、旧通産省が産業環境ビジョンを相次いで策定した。
自治体においても、総合計画をはじめ「環境」について前面に打ち出すものが急増している。国レベルでは各省庁の主導権争いといった様相もみられるが、地方分権が進む中、自治体ではセクションが連携して環境政策を進めることが可能な下地が整いつつあるといえる。
そこで本稿は、これらの環境に関連するマスタープラン（以下、環境関連マスタープランと称する）の現状をその
２．環境関連マスタープランの現状と課題
2.1 環境関連マスタープランの種類
表１は、政令指定都市や東京の特別区で作成されている環境に関連するマスタープラン（以下、環境関連マスタープランと称する）を参考に、
表1 環境に関連するマスタープランの例
2.2 計画内容の現状と課題
表2は政令指定都市や東京の特別区の環境関連マスタープランの計画書等を分析し、.
例えば総合計画の人口･産業フレームが環境基本計画のＣＯ2削減目標との整合が取れていない場合が多い。一方、他部門の政策手段が環境基本計画の目標達成に有効に機能する場合が多いと思われるが、部門を越えてこれらを組み合わせる”政策パッケージ”化はあまり進んでいないのが現状である。
表2 計画内容の比較
2.3 計画策定技術の現状と課題
各計画の目標や政策手段の関係が論理的に整理されるためには、情報やプロセスの共有が不可欠である。そこでここでは、政令指定都市や東京の特別区の環境関連マスタープランの計画書等から、環境関連マスタープランにおける主な調査手法、プロセスデザイン、フォローアップ手法について整理したものを表3に例示整理した。表3では計画と調査手法を1対1に対応させてあるが、他部門でも同様の情報が必要になる場合が多い。調査結果の共有がなされず、類似の調査が重複して行われる場合も多い。
プロセスデザインについては、ワークショップ開催など共通点が多いにも関わらず別々に実施されているつ場合が多い。フォローアップについては、総合計画が事務事業評価システムの活用、環境基本計画がISOの環境マネジメントシステムの活用等によって先行しているが、他の計画でも同様の進行管理を行う必要性がある。しかし進行管理がすべての計画で実施されると膨大な作業量となることが予想される。
表3 計画策定技術の比較
３．環境関連マスタープラン策定プロセスの分析−静岡県三島市の事例−
3.1 分析の対象と視点
以上述べてきたように、環境関連マスタープランの連携のためには、情報やプロセスの共有化が不可欠である。そこでここでは
3.2 三島市における環境関連マスタープランの概要
一方策定の基礎情報を得るために極めて重要な調査方法である市民意識調査については、総合計画と第2次国土利用計画については市内全世帯を対象に1999年に共同で実施され、共有されている。その一方で都市計画マスタープランおよび環境基本計画ではそれぞれ独自に調査が実施された。また2001年度より策定が始められている緑の基本計画においても、必要な情報の違いから上記調査結果が共有されず、中学生と教職員を対象にした独自のアンケートが実施された。以上の策定作業の流れについて、図1に表した。
図1 三島市環境関連マスタープランの策定作業の経過
2)
都市計画マスタープランでは、都市計画審議会の他に策定委員会(メンバー数19人)が審議組織として設置されたが、庁内では課長クラスからなる策定幹事会(19人)、実務担当者からなる作業部会(19人)が設置され、また市民幹事会(38人)、地域別幹事会(7地区、178人)が市民検討組織として設置された。総合計画では、総合計画審議会（30人）のもとに、庁内組織として部長クラスの策定委員会(20人)、実務担当者レベルの策定検討会(延べ69人)が、市民組織として市民まちづくりスタッフ(66人)などが設置された。さらに環境基本計画では環境審議会（19人）のもとに、課長からなる庁内環境検討会（23人）と、市民組織として市民環境アドバイザー会議（30人）などが設置された（表5）。
これらのメンバーについて課長クラス以下の市職員の参加状況について名簿によって所属の重複度を調べた（表6）。その結果、総合計画の検討組織に属する69人（延べ人数）のうち、16人は都市計画マスタープランか環境基本計画のいずれかの検討組織に属していた。一方環境基本計画の検討組織に属する23人の課長のうち16人が課長補佐や係長時代に総合計画や都市計画マスタープランの検討組織に属していたことが明らかになった。
もう１つの特徴として、計画素案の作成にあたる事務局を担当した職員が、人事異動によって複数の計画を担当するケースがあったことである。具体的には、都市計画マスタープラン担当→総合計画担当、総合計画担当→環境基本計画担当、都市計画マスタープラン担当→緑の基本計画担当、さらには総合計画と国土利用計画担当の兼務の4ケースがあった。このように、環境関連マスタープランの策定にあたり、幅広い人的連携が行われたといえる。
表5 策定組織の構成
表6 策定組織メンバーの重複度
3.6 フォローアップの連携
フォローアップについては、どの計画もまだ本格的に実施されていないため、連携が行われていない。総合計画に関しては事務事業評価システムの活用が検討されており、環境基本計画ではすでにISO14001の認証を取得しているので、その活用が考えられる。
3.7 まとめ
以上三島市を事例に総合計画、環境基本計画、都市計画マスタープラン、国土利用計画の相互連携の実態について分析した。その特徴をまとめると、以下のようになる。
まず良い点としては、
一方課題としては、総合計画、国土利用計画、都市計画マスタープランの連携は進んでいるものの、環境基本計画との連携が不十分である点があげられる。これは環境基本計画と他計画のフレームや政策手段の共有が必要であるという認識には至らなかったことに起因する。まず、環境基本計画の目標達成のために他計画の目標や政策手段がどのように寄与するかを検討する必要があったと思われるが、政策手段を共有することを前提として基礎調査の内容や実施スケジュールが定められなかった。
４．今後の課題
−実効ある環境政策の推進に向けて
1995年ごろから自治体の作る環境基本計画において、数値目標が多く導入されるようになり、実効性が高まったが、空間(立地)のコントロールするための政策手段を環境行政が自前で持たないために、十分達成できない目標数値が多い(環境自治体会議、2000)。計画の性格も土地利用の配慮指針的なものから市民･事業者および行政の環境配慮行動の実施に重点をおく環境行動指針的なものに変わってきているが、これだけでは例えばＣＯ2排出量の削減目標を達成することは不可能である。温暖化対策の面から言えば、市民・事業者が好むと好まざるとに関わらずエネルギー消費の少ない行動を取らされるような地域構造を実現すること、またその方向へ誘導するようなインフラ整備を図ることが必要であり（中口、2001a）、そのためには他部局の持つ土地利用コントロール手段を“うまく利用する”ことが不可欠である。
そのためには、環境基本計画によってエネルギー、廃棄物、水資源、野生生物生息空間などの量的･空間的制約条件を提示し、総合計画においてこれらの制約条件を加味した人口・土地利用フレームの設定や、環境フレーム（廃棄物量、水使用量、エネルギー消費量など）を新たに追加することが望ましい。また都市計画部門や土地政策部門には、これら制約を加味した土地利用構想図の作成と、それに基づく開発許可制度や土地利用調整制度の創設・拡充を図ってもらうことが必要である。一方、環境基本計画や都市計画マスタープランで地域住民が描いた地区レベルの将来像については、土地利用に関する地域住民との事前協議制度を組み込んだ「まちづくり条例」の制定などによって担保することが必要となろう。
フォローアップについては、総合計画の事務事業評価システム、環境基本計画におけるISOの環境マネジメントシステムを用いた進行管理を統合することによって(中口、2001b)、作業量の軽減やより実効ある点検・見直しシステムの確立が必要である。
以上の点を整理し、セクション間の連携により可能な環境政策手段の例を表7に示した。地方分権が進みつつある今こそ、これらに積極的に取り組んでいくことが重要であり、また可能であるといえる。
表7 連携により可能な環境政策手段の例
謝辞
本研究にあたって、三島市役所の杉山孝二氏、長谷川博康氏の協力を得ました。ここに記して感謝いたします。なお、本稿は、2001年度環境科学会における報告をもとに加筆したものである。
参考文献
環境自治体会議(2000)環境基本計画の推進状況に関する調査報告書.90pp.
中口毅博（2001a）都市の温暖化と自治体の取組み-脱温暖化型社会資本整備の取組みと計画策定動向を中心に-．都市計画232.p34-37.
中口毅博（2001b）EMSの環境評価手法と他の政策評価手法の関係.環境ISO自治体ネットワークフォーラム資料集.105pp.