農山村自治体における持続可能な発展政策の現状と課題
環境自治体会議環境政策研究所 中口毅博
日本大学生物資源科学部 糸長浩司
１．はじめに
2002年8月から９月にかけて、南アフリカのヨハネスブルグにおいて、持続可能な発展に関する世界首脳会議（World Summit on Sustainable Development）が行われた。その１つの目的は10年前の1992年、リオ・デジャネイロにおいて開催された国連環境開発会議（地球サミット）において、持続的発展に関する行動計画として採択された「アジェンダ21」の検証であった。地域レベルでも、アジェンダの理念である「持続可能な発展」すなわち、環境保全、経済開発、社会開発の３つの側面を統合的に実現することが求められ、1997年までに世界の都市自治体が「ローカルアジェンダ」を策定することが求められ、日本でもいくつかの自治体でローカルアジェンダが策定された。環境政策に関する市町村の連合組織である環境自治体会議（2002年11月現在、会員71市区町村）は、兼ねてから日本にローカルアジェンダの動向やその評価を行ってきており、以下のような問題点を指摘してきた(環境自治体会議、1999)。
・日本のローカルアジェンダは、地球環境保全のための行動計画であるという認識がなされており、市民や事業者の環境配慮手引書になっているものが圧倒的である。
・したがって、本来経済やコミュニティの持続性を目指すには産業振興や福祉や人権、教育などの多岐にわたる政策部門が関係するにも関わらず、狭義の環境分野に限定された内容になっている。環境基本計画がローカルアジェンダを兼ねているとしている自治体が圧倒的に多い[1]。
・市民参加の形態が、事務局提案の検討でなく市民提案を中心にまとめる実質的な市民参加の形態をとって策定作業を進めた自治体は、極めて少数と推定される。
・目標達成状況や行動の実行状況の点検、評価が不十分である[2]。
ローカルアジェンダは国際的には都市自治体での策定が進められたものであるが、発展途上国においては、貧困の撲滅といった経済問題が主要課題になっている。日本で言えば、過疎化や地域経済の低迷といった問題を抱える農村自治体の課題と同一視できる。したがって地域の持続可能な発展を経済や地域社会の持続性という観点からみれば、日本においては、農山村地域における対応策を検討していることも重要である。
しかし日本の農山村自治体においては、ローカルアジェンダの策定如何に関わらず、このような課題解決のための政策を少なからず実施してきているのではないだろうか。これらが持続可能な発展政策の事例として、もっと国際的に紹介されても良いと思われる。今までこれらの政策が紹介されてこなかったのは、ローカルアジェンダが環境省の所管であり、自治体においても環境セクションが対応するものであるとの考えから、環境セクション以外の政策が最初から除外されていたためと思われる。
そこで本稿では、農山村自治体の地域環境、地域経済、地域コミュニティの調和ある持続可能な発展という観点から、それに対応する政策実施の状況を把握し、今後の方向について検討するものとする。
２．持続可能な発展政策の動向
2.1 調査の概要
全国における持続可能な発展政策の現状を把握するために、2002年8月に、市町村に対するアンケート調査を行った。配布するセクションは前に述べた趣旨から、自治体のあらゆる分野の政策を把握していなければならない立場にある、企画セクションとした。
調査対象自治体は、全国の1,798の市区町村とし[3]、郵送で配布し郵送で回収した。その結果、回収総数は766市区町村、全体での回収率は43％であった。その内訳を表１に示す。人口1万人未満の自治体からの回収が308、1-3万人の自治体が194と量的には多いが、どの人口規模でも回収率はおおむね4割台であった。また、農林水産省の農業地域の4類型でみると、都市的地域227、平地農業地域162、中間農業地域220、山間農業地域157となった。
表１ アンケート調査票の回収状況
本稿の目的は、農山村自治体の持続可能な発展政策の特徴を明らかにすることであるので、まず全体を把握したのちに、農山村自治体に自治体に絞った分析を行う。農業地域区分の視点から分析するという方法もあるが、この区分は便宜的なものであり、より普遍性の高い分析が望ましいと考え、分析対象を人口1万人未満の自治体とした。1万人未満の自治体は、農業地域類型でみるとその99％が都市的地域以外の類型に属しており、この結果をもって農山村の特徴を把握したといっても差し支えないといえる。
2.2 持続可能な発展政策の選定方法
持続可能な発展政策の定義は非常に困難であり、定義によっては無数に存在することになってしまう。本稿の目的は、実施されている持続可能な発展政策の絶対量を明らかにすることではなく、日本の農山村自治体の特徴を把握することにあるので、代表的な施策をいくつか選定し、これを持って特徴を分析するものとした。
そこでまず、持続可能な発展の概念を厳密に解釈し、経済、環境、コミュニティのいずれかを単一目的とするものではなく、これらの複数の目的を有する、すなわち表2に示す政策目的に添ってこれらの両立・調和を目指していると考えられる施策をできる限りピックアップした。次に行政内部のセクションごとに持続可能な発展政策の進捗度合いが把握できるように、これらの施策を表3に示す9つの政策部門に振り分けた。
表2 持続可能な発展政策の目的 表3 政策を担当する部門
これらの中から研究会メンバー注）の投票により、各政策部門より6-7個の施策を選定し、60に絞った。この60でひとまず、自治体へのアンケート調査を実施し、その実施状況を把握した後、この結果を考慮しつつ再びメンバーの投票により部門別に上位3つずつを選定し、表2のすべての目的が含まれるよう広域的・国際的取組みを加えて最終的に30の施策を選定した。その結果を表4に示す。
アンケート調査における質問形式としては、これらの施策ごとに6の選択肢を設けて回答を求めた[4]。このうち、施策を継続的に実施していると判断される「5年以上継続実施」「現在実施今後継続」の2つの回答を”実施している”ものとみなして実施率を算定した。その結果も表4に示した。
表4 持続可能な発展政策一覧
2.3 持続可能な発展政策の実施状況
2.3.1 全自治体の傾向
30の施策の平均実施率[5]をみると、「5年以上継続実施」が15%、「現在実施しており今後継続する」が9%、「過去に実施したことがある」が1%、「実施を検討している」が3%、「財政的支援があれば検討する」が4%となっている。したがって継続実施している比率は計24％であり、これを１自治体あたりの実施数に換算すると7.3個となった。
継続実施率を人口規模別にみると、1万未満で19%、1-3万が20%、3-10万が28%、10-30万が39% 、30-100万が49%、100万以上が53%となっており、人口が大きい自治体ほど実施率が高い。ローカルアジェンダ策定の有無で比べると、策定自治体が39% 、未策定自治体が22%となっている。
目的別にみると（図１）、福祉の充実が36%と最も多くなっており、次いで住民自治の推進が32%とコミュニティの持続性に関する施策の実施率が高くなっている。一方広域的・国際的取組みはわずか3%と少なくなっている。また、5年前と比較すると、資源の適正利用が12%から21%へ、良好な居住環境の整備が11%から19%へと増加しており、環境の持続性に関するものが大きく増えている。
図1 テーマ別の実施率（全自治体）
一方分野別にみると（図2）、教育文化系の継続実施率が40%と最も高く、その他・企画系が31%とこれに次ぐ。建築土木系と交通系がそれぞれ14%、16%と低くなっている。このことから、現業部門での持続可能な発展政策が立ち後れているといえる。しかし5年前からの伸びとポテンシャル[6]は高くなっていることがわかる。
図2 政策部門別の実施率（全自治体）
2.3.2 農村自治体における傾向
30の施策の平均実施率をみると、「5年以上継続実施」が12%、「現在実施しており今後継続する」が6%、「過去に実施したことがある」が1%、「実施を検討している」が2%、「財政的支援があれば検討する」が4%となっている。継続実施率は19%、１自治体あたりの実施数は5.6個であり、全自治体平均の24％、7.3個と比べて低い。ローカルアジェンダ策定の有無で比べると、策定自治体が22% 、未策定自治体が18%となっている。
目的別にみると（図3）、福祉の充実が32%と最も多くなっており、次いで住民自治の推進が27%と、全自治体同様、コミュニティの持続性に関する施策の実施率が高くなっている。一方広域的・国際的取組みは、0.3%ときわめて低い。また、5年前と比較すると、資源の適正利用が9%から15%へと大きく増えている。
図3 テーマ別の実施率（農村自治体）
一方分野別にみると（図4）、教育文化系の継続実施率が35%と最も高く、その他・企画系が27%とこれに次ぐ。建築土木系と交通系がそれぞれ3%と、全自治体と比較しても極めて低くなっている。質問項目が多少，都市市街地での対応が求められる項目があったことが影響していると考えられるが，これらの現業部門での持続可能な発展政策が、農村自治体ではより消極的な傾向を示している。
図4 政策部門別の実施率（農村自治体）
2.3.3 個別施策の実施状況
次に、施策の実施状況を個別にみた。全国自治体における施策の継続実施率と、農村自治体（人口１万人未満）における継続実施率を比較したものが表5である。これによると、歴史的･文化的資産の保全活動の支援、自主的な清掃・緑化・道路維持活動の支援、総合計画への持続可能な発展概念の導入、担い手を育成するコミュニティ教育活動の支援などが、全国および農村自治体のいずれにおいても5割以上の実施率となっている。その一方で、国際的環境監視・情報交換活動への参加、国際協力に取り組むNPO支援、都市マス等におけるエネルギー最小化将来フレーム設定、地域貨幣等を利用した環境・福祉活動の支援、総合計画における二酸化炭素排出目標の設定といった施策は、全国および農村自治体のいずれにおいても5％以下の実施率となっている。
農村自治体は全国平均に比べほとんどのもので実施率が低くなっているが、生きがいづくりとしての高齢者・障害者の環境保全活動参加支援だけは、唯一農村自治体のほうが上回っている。また、全国平均に近いもの（実施率の比が大きいもの）としては、担い手を育成するコミュニティ教育活動の支援、自主的な清掃・緑化・道路維持活動の支援、地区・集落単位での住民の自主的な計画づくりの支援、田んぼの学校・里山管理等を通じての環境教育活動、歴史的･文化的資産の保全活動の支援などがあげられる。一方、全国平均との乖離が著しいもの（実施率の比が大きいもの）としては、環境配慮型消費生活に関する民間活動の支援、地域内企業のISO14001認証取得等の支援、環境配慮の視点を盛り込んだ商店街活性化活動の支援などがあげられる。
以上のことから農村自治体はコミュニティの持続性を軸に、環境や経済の調和を目指す施策には比較的に取り組まれているが、環境の持続性を軸とした消費者活動や，地元での商業・企業活動への支援施策への取り組みは立ち後れているといえる。
３．農山村自治体における持続可能な発展政策の課題
以上の調査結果により、日本の農山村自治体においては、ローカルアジェンダの策定如何に関わらず、持続可能な発展政策を少なからず実施してきてことが明らかになった。特に、担い手育成活動、自主的環境保全活動、集落単位での自主的計画づくりの支援、環境資源を活かした環境教育活動などは、国際的にも誇れる持続可能な発展政策ではないだろうか。
しかし一方で、全体的に全国平均より取り組み比率は低かった。組織が小さく政策遂行能力が低いこと、財政規模が小さいこと、温暖化をはじめとする問題を都市的課題としてとらえているためか，あるいは国際的な環境問題に対する理解不足などがその理由として考えられる。その解決策については今後の検討に委ねるが、ここでは２・３の課題についてふれておく。
建築土木系・交通系の政策部門では、高齢化・過疎化への対応やエネルギー消費抑制の観点から、住宅や交通手段の確保が重要であるが、これを進めるには継続的な財源確保が必要であろう。またコミュニティ維持の側面からは、住民主体の環境保全活動や生きがいづくりなどの活動の活性化が一層必要であるが、小規模自治体の特徴を活かした独自の持続可能な政策や自治体の相互連携のしくみの強化が必要である。農林漁業系政策部門では、バイオマスや畜産廃棄物・食品加工廃棄物などを活かしたエネルギー自給や循環システムの構築による新たな産業を興し、所得や雇用を確保しようとする動きもみられるが、このためには初期投資分の財源の確保が課題となっている。
いずれにせよ持続可能な発展政策推進のためには、市民・事業者・行政の連携、市町村間の連携、国・件との連携が前提となる。自然環境に恵まれ，バイオマス資源が豊かに賦存する農村地域の特性を活かし，環境保全と経済・社会の総合的な発展に寄与するバイオ産業の展開，都市より持続性の高いサステナブルな暮らしの展開，新しいライフスタイルを築いていくために，独自の持続的発展政策の確立が求められる。また，市町村間の情報交換は重要である。近年このような動きが活発であり、環境分野だけみても、環境自治体会議、里地ネットワーク、産廃ネットワーク、環境ISOネットワーク、風サミット、路面電車サミット、棚田サミット、省エネサミットなどさまざまな自治体会議が開催されている。これらの動きを注視しつつ、持続可能な発展政策の推進方策について引き続き検討していきたいと考えている。
文献
環境自治体会議編(1999)地球サミットから8年〜日本のローカルアジェンダ21の検証
環境自治体会議(2000) 環境基本計画等の運用状況に関する実態調査（市区町村編）
表5 個別施策の実施状況
