持続可能な発展の指標に関する国内外の動向と課題
International and Japanese
Situation and Problem on Sustainable Development Indicators
中 口 毅 博*
Takahiro Nakaguchi
*環境自治体会議環境政策研究所長
Takahiro Nakaguchi
*環境自治体会議環境政策研究所長
1992年の地球サミットで採択されたアジェンダ21の第40章に、環境情報の整備および持続可能な発展指標の開発が謳われて以来、持続可能な社会づくりのための指標（本稿では持続可能な発展指標と呼ぶ）に関する国際的な議論が活発になっている。指標とは持続可能な社会づくりの進捗度合いを定量的に測る「ものさし」である。指標で表すことによって持続可能な社会に近づいているかどうかを市民が容易に評価でき、また政策の優先順位を明確化することで行政の意思決定者の政策決定を支援することが可能になる。また、指標選定プロセスを通じ、ステークホルダー(利害関係者)間の持続可能な社会像の合意形成を図ることができる。国内外の持続可能な発展指標や環境指標の特徴についての従来の研究としては、森田･川島ら(1992)、森口(1993,1998)、中口･森口(1998)、中口(1999)、持続的発展指標研究会(1999)などがあげられるが、本稿では持続可能な発展指標の概念を整理し、指標開発の国内外の主な動向を紹介する。その上で、日本、特に自治体レベルでの指標導入にむけての課題についてまとめる。
IndicatorとIndex(複数形はIndices)は、日本語にするとどちらも「指標」と訳される。 Indicatorを指標、Indexを指数と訳す場合もあるが、Indicatorは個別的な指標、Indexは複数の尺度を統合した指標(あるいはGDPのようにさまざまな要素が反映された単一の指標)を指すのが国際的な定義である。Indexのことをhighly aggregated indicator：高度に集約化された指標と呼んで区別する場合もある。日本では個別指標と総合指標という言い方する場合もあるが、個別指標群を総覧的に見せるもの総合指標の一種であり総合指標＝Indexとは必ずしも言えない。
持続可能な発展指標が扱う領域は、大きく分けて環境、社会、経済の3つの分野から構成されるという考え方が一般的になりつつある。これら3分野それぞれに指標を選定・開発しこれらがバランス良く保たれているかによって表そうとするアプローチと、持続的発展の視点から精査された指標をあらかじめ選定するアプローチが考えられる(表1)。前者の場合既存統計からのデータ入手を重視するため、伝統的な指標によって構成される場合が多い。一方後者は持続的発展という観点から意味のある指標、あるいは持続可能な社会づくりの戦略に沿った指標が選定・開発される。後者の例として表2にシアトルの指標項目を示したが、例えば大企業のみに雇用が集中しては持続的発展が達成されるとは言えないし、また一時的な雇用であれば健全と言い難いというように、選定プロセスで持続的発展の側面からの吟味が行なわれている。Hart(2000)も例示しているとおり、従来型の指標と持続的発展の観点の指標は厳密には異なるといえる。
表1 持続可能な発展指標のアプローチ
いずれのアプローチもIndicatorとIndexのタイプが考えられるが、前者のIndicator型は例えば国連CSD(持続的発展委員会)の134の指標セット、Index型としてはIISD(持続的発展国際研究所)が提唱するダッシュボードが、後者のIndicator型として持続可能なシアトルのための指標、Index型としてWackernagelらが提唱するエコロジカルフットプリントなどがあげられる(表1)。
1970年代から日本で使われてきた社会指標は、環境、社会、経済のすべての領域を含むものであるが、持続的発展の視点が欠如しており流用できる性格のものではない。
表2 持続可能なシアトルの指標リスト
(Sustainable Seattle,1995)
指標のフレームワークとして、国際的にはD-S-RまたはP-S-Rモデル、あるいはD-P-S-E-Rモデルが1つの標準になりつつある(図1)。OECDがPressure(環境への圧力)−State(環境の状態)−Response(環境対策)モデルとして採用されたのをはじめ、国連CSDは、Pressureの部分を、その根源となる活動であるDriving Force(経済活動等の駆動力)に含めたモデルとして採用した。さらにこれにStateによって及ぼされるImpactあるいはEffect(人体や生物への影響)を加えた5断面で捉えている指標体系も提案されている。
図1 D-P-S-E-Rモデル
持続可能な発展指標の事例は挙げればきりがないが、ここでは特に重要なものを国際レベル、国･州レベル、都市･地域レベルに分けて取り上げる。
国連CSDの持続的開発指標ワークプログラムは、アジェンダ21の第40章を具体化するために設置されたものである。経済、社会、環境、制度の4つの指標群ごとにD-S-Rそれぞれの指標を134選定したリストを1995年に提案した。1996年ニューヨークで開かれた第3回ワークショップにおいて、個々の定義や作成方法に関する方法論シート(methodology sheets)が作成され、これに沿って19カ国がテスト的に指標を作成し、データ利用可能性や政策決定へ有効性を検証する作業に取り組んだ。その結果報告が1998年1月と1999年12月にプラハ、バルバドスのワークショップでそれぞれ行われた (UNCSD,2000)。今後2001年にはCSD指標の完成版が公表される予定である。日本は第3回のホスト役にはなったが、ＣＳＤのテストに参加しておらずその後の会議にも出席していない。
ＯＥＣＤはＰＳＲフレームワークに基づく環境指標のコアセットによる各国の状況レポートを1993年に公表した。その一方で部門別指標のワーキンググループを設置し、検討結果を農業が1998年、交通が1999年、エネルギーが1993年、消費パターンが1999年にそれぞれ公表した。このコアセット指標と部門別指標（社会経済）の状況レポートを1998年に「持続的発展へ向けて」と題して出版している(OECD,1998)。一方、2001年の大臣級会合のために持続的発展のワークプログラムが進められており、1998年10月と1999年9月にパリで、1999年12月にローマで指標に関するワークショップを開催し、議論を深めているところである(OECD,2000)｡
EUROSTAT（ＥＣ統計事務所）では2つの指標プロジェクトが進行中である。1つはヨーロッパ環境圧力(pressure)指標(index)プロジェクトであり、2000年4月に10分野60の指標からなるレポートを公表した。一方EU諸国の統計によるCSDリストのパイロットスタディも進めており、46(経済9、社会14、環境21、制度2) のCSD指標についてコメントを1997年1月に公表した。
IISD(持続的発展国際研究所)はカナダのウイニペグに本拠を置く専門家グループであり、高度に集約した指標の研究に取り組んでいる。まだ具体的な指標を示していないが、ダッシュボードという、環境・経済・社会の3分野の集約指標を自動車のメータに見立てて表わす方法などを提案している。
このほか、世界銀行やFAO、UNEP、SCOPE(環境問題科学委員会)なども持続可能な発展指標に関する議論を積極的に行っている。
国レベル指標の動向について国際プログラムへ参加している国も含め表3にまとめた。この中ではイギリス、アメリカの取り組みが特筆される。
イギリスは1996年に第1次指標セットを作成したが、新たな国家戦略とのリンクをはかるため1999年に第2次指標セットを作成した。NGOや自治体などと幅広く相談しつつ、15のヘッドライン指標と持続的発展のテーマとリンクした150のコア指標をまとめた。
アメリカではPCSD(大統領府持続的発展カウンシル)の持続可能な発展指標グループが1996年に結成され、1998年に中間報告、2000年に最終報告を公表した。指標は400のインベントリのなかから選定された40の指標からなる。
都市・地域レベルでは、地域単独よりも複数地域の連携による指標開発プロジェクトが良く知られている。
環境に関する自治体の国際ネットワーク組織であるICLEI(国際環境自治体協議会)は、CITIES21プロジェクトを実施し、2000年6月にレポートを公表した(ICLEI,2000)。これは会員自治体が地域の持続的発展の状況を評価し、政策効果を把握し行動のターゲットや優先項目を明確にするとともに、ICLEI共通の指標体系を構築するものである。30の都市･地域が参加しており、日本からは埼玉県と埼玉県志木市が参加している。指標体系は14の地域優先分野、29の行動、32の指標からなる。
ヨーロッパでは、複数の都市が共同して指標開発にあたるケースがみられる。5つの団体のネットワーク組織からなる「Sustainable Cities Campaign」プロジェクト、オランダの都市環境国際研究所が中心となって進める「ヨーロッパ持続可能性指標プロジェクト」などがこれにあたる。
イギリスのLGMB(Local Governmental Management Board)は、1993年からローカルアジェンダの進捗状況把握に活用可能な持続可能性指標の開発プロジェクトを実施し、101の指標候補を示し10都市･地域によるテストを行い、1995年1月にレポートとしてまとめ、その後の活動のきっかけとなっている。
北アメリカでは、シアトルやカナダのハミルトン=ウェントワースなどの持続可能な発展指標が1995年前後に紹介され世界的に有名になったが、近年は全域で指標の開発が盛んである(表3)。そのリード役になっているのはＮＧＯやコンサルタントである。サンフランシスコにあるＮＧＯ、Redefining Progressが主宰する持続可能なコミュニティ指標プロジェクトは、アメリカの200以上のコミュニティが参加し持続的発展と生活質の両面からの指標開発を行っているほか、ＧＤＰに代わるＧＰＩ(Genuine Progress Indicator)やエコロジカルフットプリントの算定も進めている(Redefining Progress,2000)。Maureen Hart女史が主宰するコンサルティンググループは、指標作成や指標選定のためのワークショップのファシリテートで多くの実績があるほか、膨大な指標事例データベースをホームページで公開している(Hart,2000)。
表3 持続可能な発展指標の作成動向(中口,2000b)
最後に、日本における指標導入の障害になっていること、特に自治体レベルでの導入上の課題と今後の取り組みへの期待をいくつか挙げてみる。
アジェンダ21の自治体版であるローカルアジェンダは、日本では環境分野の行動計画と誤解されており、地域経済との両立の問題に真正面から取り組み、福祉や教育などの問題まで枠を広げているものはほとんど存在せず(中口,2000a)、このことが持続可能な発展指標の導入を妨げてきた。ローカルアジェンダはむしろ総合計画に近いものであり、本来環境セクションではなく企画セクションが対応すべき性格のものである。
国内の環境政策のネットワーク組織である環境自治体会議は、2000年5月の水俣での全国大会において、会員自治体の共通目標とその達成状況を測る指標の設定を行った(環境自治体会議,2000)。これは9の分野で共通目標を設定し、13の指標を選定したもので、約50の会員自治体は今後毎年指標値の報告を行い、その結果が年次報告書として公表される。当組織は環境資源の持続的利用により経済の活性化を目指している農山村の市町村が多くを占める組織であるが、首長のリーダーシップのもと、持続的発展の観点からの総合計画や指標づくりへの着手を期待したい。
日本では以心伝心の組織風土が根強く、目標を明確にした行政運営や、組織外から政策チェックされることを長く苦手にしてきた歴史があり、行政現場での指標導入を妨げできた。しかし環境分野では自治体のISO14001の認証取得ブームによって、目標を数値化し第三者が点検することに対する抵抗感は薄れてきている。また総合計画分野では東京都の政策指標（ベンチマーク）など行政評価の視点から指標導入の動きがみられる。今後双方の取り組みがリンクし、持続的発展の視点からの政策評価が進むことを期待したい。
欧米の都市･地域レベルの指標開発は、企業や個人などさまざまなボランティアからなる市民会議や作業チームが中心となって作業を進めるのが主流だが、日本では指標開発・選定への関与が行政や一部研究者に限られている。またプロセスデザインも含めてコンサルティングできる指標の専門家がほとんど存在しないことも指標が導入されない一因であった。しかし現在、京都市などにおいてローカルアジェンダの推進組織がパートナーシップで指標を選定しようという動きがある。
以上述べてきたように、諸外国ではさまざまな形で持続可能な発展指標の開発が進んでいるが、日本ではこれまで議論すらほとんど行なわれておらず、世界の趨勢から立ち遅れた状態にあるといえよう。市民・事業者・専門家の協力のもと、日本初の本格的な持続可能な発展指標が早く誕生することを期待したい。
謝辞：本稿をまとめるにあたり、国立環境研究所資源管理研究室長の森口祐一氏に有益な情報、示唆をいただきました。ここに謝意を表します。
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